Gobierno Local

II CONGRESO INTERNACIONAL DE DESARROLLO HUMANO MADRID 2009.
LA CIUDAD SOSTENIBLE: LOS RETOS DE LA POBREZA URBANA

PONENCIA: “DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO, SURGIMIENTO DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Y NUEVAS OPCIONES PARA EL DESARROLLO LOCAL ENDÓGENO EN AMÉRICA LATINA”

MARIO ROSALES ORTEGA

Objetivo central de la Ponencia o Caso:
Mostrar que los procesos de descentralización llevados a cabo durante las décadas de los ochenta y los noventa en América Latina han permitido el surgimiento de formas nuevas de “buen gobierno local” (gobernanza), que constituyen una oportunidad para impulsar procesos de desarrollo de base endógena, compatibles con la globalización, pero no dependientes de esta. También mostrar los peligros actuales –recentralización y crisis mundial- y las maneras de contrarrestarla, a lo menos parcialmente.
Breve indicación de su justificación y antecedentes:

Tradicionalmente, en América Latina los diversos países –sean federales o unitarios- se caracterizaron por un centralismo agobiante y excesivo, con preeminencia de gobiernos autoritarios, paternalistas o, al menos, poco democráticos. Concomitantemente, las culturales institucionales, administrativas y de ejercicio del poder han sido siempre verticales, caudillistas y muy poco participativas.

Por estas razones, entre otras, los estados latinoamericanos han visto mermada su capacidad para aplicar políticas públicas efectivas de largo plazo –validadas democráticamente y compartidas por la población- que les permitan simultá-neamente corregir las desigualdades sociales y territoriales e impulsar formas de desarrollo sostenidas, básicamente, en sus capacidades y recursos propios.

No obstante, durante las décadas de los ochenta y los noventa en casi todos los países de la región se llevan a cabo procesos de reforma del Estado y de descentralización que interrumpen temporalmente las dinámicas centralistas, permitiendo la emergencia de estilos nuevos en sus gobiernos intermedios y municipales, que denominaremos “buen gobierno local” (concepto más comprensible en los medios políticos y ciudadanos que el de gobernanza).

Las características del buen gobierno local –según se desprende del análisis de sus mejores prácticas- son sus métodos colaborativos y participativos, a saber: liderazgo democrático de las autoridades locales, desarrollo de los recursos humanos y trabajo en equipos, cooperación pública-pública, alianzas público-privadas, participación ciudadana e institucionalización de métodos de la gobernanza (redes colaborativas de autogobierno) (“El Buen Gobierno Local”).

La descentralización y la emergencia de formas de buen gobierno territorial ayudan a generar dinámicas democráticas nuevas, que permiten compensar -al menos de modo parcial- las viejas tendencias autócratas y autoritarias de las diversas formas de dictadura, gobiernos militares, caudillismos y populismos.

La modernización y descentralización del Estado y de democratización de las políticas públicas de las últimas décadas del siglo pasado, permiten que partidos políticos progresistas –apoyados por los sectores sociales menos favorecidos- lleguen al poder, sea bajo formulas políticas socialdemócratas moderadas (Chile, Brasil, Perú, Costa Rica, Panamá, Guatemala) o de movimientos políticos más radicales (Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, Paraguay). Aún en los países con menos radicalidad en los cambios (México, Colombia, Argentina) se observan interesantes procesos de renovación de las formas de hacer política y de relacionarse con la sociedad civil y con los ciudadanos.

No obstante, los procesos descentralizadores están perdiendo fuerza, tanto por factores nacionales internos de resistencia a los cambios, ya que implican la redistribución del poder (por ejemplo Chile), por las formas concentradoras que conllevan las luchas intensas por el poder (por ejemplo Venezuela), como por la pérdida de los apoyos a la descentralización que provenían de la cooperación internacional y de las agencias multilaterales de desarrollo. Como ocurre a menudo, las agendas de las agencias de cooperación cambian antes de haber sido ejecutadas y las burocracias internacionales adecuan sus propuestas (en gran medida, para adaptarse a los tiempos y sobrevivir como lo hacen muchos otros actores sociales).

Los propósitos democratizadores de la descentralización del Estado son reemplazados ahora por la búsqueda de la modernización rápida de los aparatos públicos (modelo de Nueva Zelandia) para acoplarse mejor a la apertura de los mercados, alineándose con los procesos de globalización. Los propósitos sociales y progresistas de la cooperación se reducen a los “objetivos del milenio”, que ignoran en gran medida los dinamismos nacionales y las especificidades locales (se trata, claramente, de políticas diseñadas “desde arriba hacia abajo”).

En este esquema, el eventual progreso de los países “emergentes” se vincula directamente –y de modo acrítico- con su capacidad de abrirse a los flujos de capital, a las nuevas tecnologías y a los intercambios comerciales propios de la globalización. Sólo hay que involucrarse en los dinamismos dominantes y el desarrollo llegará por añadidura, parecería ser la formula de moda hasta la llegada brutal de la actual crisis.
Planteamiento del problema o hipótesis de trabajo.

Los países de América Latina no lograrán un desarrollo humano-sustentable, abriéndose a las nuevas tecnologías, al ingreso de capital internacional y al incremento comercial, sino en la medida en que, paralelamente, se democraticen profundamente y apliquen estrategias de desarrollo territorial y endógeno sostenibles.

El desarrollo humano y sustentable no puede ser impulsado “desde arriba” y “desde afuera”, es más bien un proceso de liberación de capacidades humanas emprendedoras propias, que debe surgir en las ciudades y territorios, siendo dinamizado y realizado por los agentes locales y los gobiernos municipales (movilización del capital social). El desarrollo endógeno se debe sustentar en redes amplias de autogobierno (esencia del buen gobierno local) apoyadas en factores objetivos como técnicas más modernas de gestión (nueva gestión pública) pero, principalmente, en factores subjetivos como proyectos políticos movilizadores de largo plazo, motivación colectiva y culturas cívicas de colaboración (ejemplos de Porto Alegre, Villa El Salvador, Santiago de Chile, entre muchos otros).

La pobreza urbana (y rural) sólo podrá ser superadas si los sectores sociales que las sufren logran mayor poder y desarrollan conductas responsables y emprendedoras –tanto económicas como sociales- para cambiar y mejorar sus entornos, tornarse productivos y elevar sus ingresos de modo estable (empleo decente). Existen los modelos y las tecnologías para hacerlo.

Objetivos científicos y cuestiones críticas (preguntas-guía):

Factores críticos determinantes: ralentización de la descentralización y recentralización tanto por la crisis económica como por la lucha por el poder en varios países.

Ante esos factores es necesario reactivar los procesos de descentralización del Estado (devolver y compartir poder con los gobiernos locales) para crear y ampliar las formas y estilos del buen gobierno dinamizador del desarrollo.

• ¿Qué hacer para retomar la descentralización? Las asociaciones nacionales de municipios y el movimiento descentralizador tienen un rol crucial, les faltan propuestas e itinerarios.

• ¿Cómo evitar que la actual crisis y las luchas por el poder nacional (en varios países) se traduzcan en prácticas recentralizadoras? Importancia de la influencia de los movimientos municipalistas nacionales e internacionales en la moderación de los conflictos (ejemplo de Bolivia).

• ¿Qué hacer para compensar las tentaciones de los gobiernos nacionales y de la comunidad internacional para incrementar los controles y regulaciones centrales con disminución de la autonomía y de los recursos locales? Necesidad de una agenda anticrisis común de los gobiernos locales presentado y difundido por las asociaciones y sus aliados.

Implicaciones de los efectos de la crisis y de la recentralización en los cuadros de pobreza y en las dinámicas urbanas de las ciudades intermedias.

La crisis recaerá con fuerza en los territorios urbanos y rurales más pobres, generando situaciones sociales complejas. No obstante, en la medida que se descentralicen recursos públicos para enfrentar la crisis se abren espacios para la participación y posibilidades mayores para el desarrollo local:

• La crisis abre nuevos espacios a las competencias municipales, en especial a aquellas ligadas a la implementación de sistemas de protección social en tiempos de emergencia y al de acciones directamente dinamizadoras de las culturas productivas locales (apoyo a los pequeños emprendimientos). ¿Qué pueden o deben hacer los gobiernos locales y sus asociaciones al respecto?

• ¿Qué hacer para incrementar la efectividad y mejorar las capacidades de gestión de modo que los gobiernos locales estén mejor preparados para impulsar el desarrollo humano-sustentable? Importancia del asociativismo municipal de proximidad (mancomunidades) emergente ahora en A. Latina. El rol y la diseminación de las modalidades de gestión participativa y control social “desde abajo” (ejemplos de Bolivia y Brasil, entre otros).

El buen gobierno local (gobernanza local) y el marco institucional frente a la situación problema.
Retos, preguntas y recomendaciones para viabilizar las soluciones:

• ¿Cómo cambiar los estilos verticales y autoritarios de gestión pública todavía dominantes en América Latina para facilitar la emergencia del buen gobierno y difundir las mejores prácticas de gobernanza? Necesidad de gestionar y difundir mejor el conocimiento adaptado de los gobiernos locales efectivos, mediante alianzas entre el movimiento asociativo municipal nacional e internacional, las universidades y las ONGs (ejemplo del proyecto GOLDE y de las políticas españolas de cooperación descentralizada).

Conclusiones y aprendizajes útiles para la cooperación al desarrollo, especialmente dirigidos al ámbito local-municipal.

Las experiencias descentralizadoras abrieron espacios a formas efectivas de buen gobierno local en los diversos países (muchos ejemplos), que están ayudando a generar dinámicas de desarrollo “desde abajo”, que no han sido suficientemente estudiadas y menos debidamente diseminadas.

En la medida que estas dinámicas cesan, se vuelve a los procesos clásicos de concentración del poder por la clase política, sea por razones de conflicto político abierto (en algunos países) o por los rasgos centralizadores propios del estilo de desarrollo dominante (capitalismo globalizado). También las nuevas tecnologías –en la medida en que son apropiadas por los poderes públicos y privados nacionales- son funcionales a la recentralización.

Los procesos descentralizadores son, básicamente, de carácter político e implican variar las correlaciones de fuerzas que se les oponen. Para ello es fundamental un accionar más claro, estratégico y decidido de los actores públicos, privados y académicos partidarios de la democratización y de impulsar estilos de desarrollo humano-sustentable.

PONENCIA: LOS MICROESTADOS Y LA CIUDAD. ¿GOBERNANZA LOCAL Y COHESIÓN SOCIAL?

CARLOS SOJO OBANDO
Sociólogo costarricense (1963), tiene un doctorado en Ciencias Sociales por la Universidad de Utrecht en los Países Bajos. Entre 2000 y 2008 se desempeñó como Director de la Sede Académica de FLACSO Costa Rica. Ha sido miembro del Comité Científico del Council for Research on Poverty (CROP) del Consejo Internacional de Ciencias Sociales. Ha publicado más de 25 libros y medio centenar de artículos sobre temas de política exterior, relaciones internacionales, gobernabilidad democrática, cultura tributaria, exclusión social, pobreza, reforma del Estado, pobreza y políticas sociales. Su libro más reciente, publicado por FLACSO en mayo de 2008 se titula La modernización sin Estado: Reflexiones en torno al desarrollo, la pobreza y la exclusión social en América Latina.

Justificación
Por lo general, tras tres décadas de reformas económicas de inspiración neoliberal, América Latina es una región deficitaria en el desarrollo de la institucionalidad pública. Le tocó a comienzos de los años ochenta imaginar la construcción democrática en condiciones de austeridad macroeconómica y una aspiración, justo es decirlo, supersticiosa por los efectos positivos del equilibrio fiscal o mejor aún del ahorro neto de recursos públicos. La región se vio obligada a atender postergadas demandas sociales, bien sea por la incautación autoritaria de derechos políticos y libertades civiles, o simplemente por la consolidación de una forma patrimonialista, incluso pretoriana y como se dijo de la dinastía Somoza en Nicaragua “sultanística” del Estado, donde predominó la confusión estructural entre lo público y lo privado, en beneficio de una reducidísima corte de propietarios de lo público y sus protectores.

Los desafíos del Estado democrático de fin de siglo en América Latina son por lo tanto fundacionales. En algunos casos no fue la primera vez que arribó la democracia con su promesa de inclusión y equidad como ocurrió especialmente con los procesos re-democratizadores del sur del continente. En otros, como en Centroamérica, nunca se había visto hasta entonces una confluencia de apertura política y gobierno civil en todos los países de la región en ningún momento de más de 150 años de vida republicana. Por cierto tampoco en los pasados coloniales y preconquista.

En este recorrido la reforma del Estado ha sido conducida con una impronta economicista, o como advierte Albert Berry, tributaria de una interpretación conservadora de los lineamientos señalados en el llamado Consenso de Washington. Se ha desarrollado con mayor vigor la dimensión de la institucionalidad vinculada con el control macroeconómico y el estímulo a la producción, del mismo modo en que se fortaleció la maquinaria eleccionaria. Mientras ha quedado rezagada la construcción de los contenidos sociales del Estado. Esta evolución no es obra de la casualidad sino de una orientación estratégica impulsada desde la revolución neoliberal y neoconservadora del Reaganismo que imaginó para el continente una sociedad más democrática en términos electorales y más liberal en términos económicos. Lo social quedó así relegado a la condición de consecuencia o efecto residual. Los avances en superación de la pobreza y mejoramiento de la salud y la educación vendrían como resultado del progreso económico y la ampliación de la riqueza privada y pública que favorece el crecimiento.

Por eso, aunque ni los resultados económicos ni el desempeño democrático es inobjetable, ciertamente avanzaron más que la construcción de una forma propia de Estado social.

La hora de la discusión sobre el bienestar ha llegado, a pesar de todo. El debate actual sobre el desarrollo se centra en nociones como la equidad y la cohesión social y el desafío de la pobreza, ahora se reconoce, debe ser abordado con una fuerte carga de política pública incluso contracíclica, es decir, abundante en recursos en períodos de peor desempeño económico.

La cuestión que queremos abordar en esta ponencia es ¿cómo se instala el debate sobre el microestado urbano, el gobierno de la ciudad, en este contexto más amplio de construcción y reconstrucción de capacidades públicas? ¿En qué tanto es simplemente antiestatista la aspiración inicial por el fortalecimiento del gobierno local en una época de combate contra el Estado central? ¿Puede impulsarse con confianza y optimismo una agenda para el gobierno local que no ha sido posible atender desde las instituciones centrales? ¿Existe una política local realmente y actores sociales que la sustentan?

El microestado de la ciudad en clave de cohesión social
En principio si las tareas del desarrollo y la cohesión social suponen una exigencia poderosa para el estado central, es razonable preguntarse si son susceptibles de ser encomendadas y encargadas a los gobiernos locales.

Cohesión social es el referente de nuestra reflexión sobre la gobernanza local. Esta noción ha sido recientemente promovida en el debate del desarrollo especialmente dada la importancia que en su propio desarrollo, la Unión Europea le ha asignado a la incorporación activa de los menos privilegiados en las oportunidades del progreso económico y la democracia política. No hay todavía una definición, pero dos aspectos parecen ganar poco a poco la condición de componentes indispensables de cualquier definición: a) sentido de pertenencia y b) equidad.

Partiríamos entonces de proponer que la mejor gobernanza local es aquella que favorece la identidad comunitaria y mejora los niveles de equidad de la población.

Ahora bien la gobernanza local precisa recursos de gestión y ellos son al menos políticos, económicos y sociales.

Nos queremos preguntar hasta qué punto la estatalidad local, el microestado de la ciudad es políticamente posible. ¿Existe una Política urbana autónoma?; ¿es posible imaginar enlaces pero no sujeciones de lo local con lo nacional? ¿Hay intereses representable propiamente urbanos o estrictamente locales? En suma, ¿existen recursos de poder locales diferenciados de lo nacional-estatal?

Interesa también reflexionar alrededor de los recursos económicos. La primera cuestión relevante para la discusión es el vínculo entre la fiscalidad local y la gobernanza local. ¿Muchas necesidades y pocos recursos propios? ¿Suficientes recursos y limitada capacidad institucional y política para su gestión? Aquí la cuestión de la cultura tributaria de la ciudad, se engancha con una reflexión alrededor de una tradición evasora y una actitud más o menos generalizada, contraria al pago de impuestos directos sobre la renta y la propiedad.

Finalmente, interesa abordar el sustrato social de la ciudad. La latinoamericana es la ciudad de los contrastes por excelencia; el paradigma de la segregación espacial. Cualquier ciudad es múltiple. Los habitantes de la ciudad son fuerzas sociales concretas pero también sombras, tránsitos. La ciudad es lugar y no lugar (Bauman). Unos habitan la ciudad; otros trabajan en ella, otros simplemente transitan, van de paso, no aspiran a la implantación. El tránsito es una metáfora del caos vial y del transporte como de la condición humana forzada por la exclusión del acceso a medios básicos de trabajo y habitación. El migrante es un trabajador de paso; el habitante del tugurio o la villa miseria no aspira a otra cosa que ha salir de ella. Lo social de la ciudad se expresa en pares categoriales (Tilly): seguridad-inseguridad; empleo-desempleo; riqueza-pobreza; gueto-condominio. La pregunta acá es como gestionar esas tenciones desde el gobierno de la ciudad.